décentralisation
La décentralisation consiste en un partage du pouvoir entre l'État unitaire et des entités administratives autonomes, appelées collectivités territoriales.
DROIT
L’organisation administrative française est le résultat d’une longue évolution. Pour mieux la comprendre, il faut se rappeler ce qu'elle était sous l'Ancien Régime et suivre ses transformations depuis la Révolution jusqu'à la Ve République.
1. Trois niveaux de collectivité locale
Il existe en France trois niveaux de collectivité locale : la commune, le département et la Région, dont les assemblées élues sont respectivement le conseil municipal, le conseil départemental et le conseil régional (→ conseil). Chaque niveau est autonome par rapport à l'autre et il ne peut pas y avoir de tutelle de l'un sur l'autre.
La France, qui est historiquement un État centralisé, s’est engagée dans un processus de décentralisation avec les lois Defferre de 1982-1983. Par ce processus, l’État (le pouvoir central) délègue un certain nombre de ses compétences à des collectivités, qui sont dotées de leurs propres organes de décision élus par les administrés et de ressources propres, afin qu’elles puissent gérer les affaires locales.
Ce processus vise à instaurer un meilleur équilibre des pouvoirs sur l’ensemble du territoire et à transférer certaines responsabilités au niveau local le plus adapté, mais dont la compétence se limite à certains domaines (décentralisation fonctionnelle) ou à un certain territoire (décentralisation territoriale).
2. Décentralisation et déconcentration
La décentralisation se distingue de la déconcentration, qui vise à améliorer l’efficacité de l’État en transférant certaines attributions de l'échelon administratif central aux fonctionnaires locaux (préfets, directeurs départementaux des services de l'État). Ainsi, tandis que les services déconcentrés restent subordonnés à l’autorité de l’État (ils constituent des agents du pouvoir central), les collectivités administratives décentralisées disposent d'une réelle autonomie d'action (grâce à leur pouvoir juridique et à leur autonomie financière).
Cette distinction est toutefois souvent source de confusion car le système français d'administration territoriale tend à se caractériser par une imbrication entre les pouvoirs locaux et les pouvoirs de l'État. En effet, le territoire géographique d'une collectivité décentralisée constitue aussi le ressort d'attribution de services administratifs déconcentrés de l'État. Il existe par exemple des services départementaux des impôts, de l'agriculture, etc., qui sont placés sous l'autorité du gouvernement et non du conseil départemental.
La décentralisation de type territorial, politique, doit également être distinguée d’une décentralisation de type technique qui consiste à créer des subdivisions administratives spécifiques (académies, régions militaires, circonscriptions judiciaires…) mais n'ayant pas de personnalité juridique.
3. Les dangers de la décentralisation
Si la décentralisation confère une certaine autonomie aux collectivités territoriales, elle s'inscrit pourtant dans le cadre d'un État unitaire et se caractérise par la dénégation de tout caractère étatique aux collectivités locales. Ce refus, qui s'exprime notamment à travers l'existence du pouvoir de tutelle, distingue profondément la décentralisation du fédéralisme. En permettant aux administrés de participer de près à la gestion de leurs affaires, la décentralisation fait progresser la démocratie et transforme les collectivités décentralisées en véritables contre-pouvoirs.
Mais la décentralisation est coûteuse en raison des transferts de ressources qu'elle impose à l'administration centrale. Elle présente également le risque, si elle est poussée trop loin, de menacer l'unité de l'État. Le respect des originalités régionales, qui est l'essence même de la décentralisation, favorise l'émergence des particularismes locaux et risque d'encourager les tendances autonomistes, voire sécessionnistes.
C'est pourquoi la décentralisation territoriale s'accompagne toujours d'une tutelle administrative exercée par le pouvoir central, en vue de protéger les collectivités locales contre les erreurs et les abus de leurs élus. Plusieurs formes de tutelles, a priori ou a posteriori, sont possibles. La plus classique consiste à contrôler la légalité (conformité au droit) des décisions des élus locaux. Elle peut s'étendre également à l'appréciation de l'opportunité de ces décisions ; dans ce cas, elle remet en cause l'autonomie des collectivités décentralisées. La fonction de contrôle peut être exercée par l'autorité centrale elle-même ou par ses représentants locaux. Enfin, le pouvoir central peut aussi exercer une tutelle sur les organes des collectivités locales, dont il est libre alors de prononcer la dissolution ou de provoquer la démission (ainsi, en France, le Conseil des ministres a-t-il été amené à prononcer la dissolution de l'Assemblée corse en 1984).
4. La loi de décentralisation du 2 mars 1982
C’est au début du premier septennat de François Mitterrand que s’opère un mouvement plus ample de décentralisation régionale, dans le cadre d’une réforme profonde de l’administration territoriale menée par le ministre de l'Intérieur et de la Décentralisation, Gaston Defferre.
4.1. Du contrôle de tutelle au contrôle de légalité
La loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des Régions consacre les principes de la libre administration des collectivités locales et de leur autonomie, de même qu'elle institue des assemblées de représentants élus. La loi étend ainsi les principes déjà reconnus à la commune depuis 1884 au département, puisqu’elle transfère l’exécutif départemental du préfet au président du conseil général, et à la Région, qui est érigée en véritable collectivité territoriale.
Une disposition importante de la loi de décentralisation restreint le contrôle exercé par l’État sur les collectivités, ce qui accroît leur autonomie. Alors qu’un contrôle de tutelle permettait auparavant au représentant de l’État (le préfet) d’exercer a priori un contrôle portant sur l’opportunité des décisions des collectivités, seul demeure un contrôle de leur légalité (c’est-à-dire de leur conformité au droit français) ; ce contrôle est exercé a posteriori par le juge administratif, saisi par le préfet.
4.2. Le délicat transfert des compétences
La loi du 2 mars 1982 est suivie de tout un ensemble de lois (dont celles du 10 et du 29 juillet 1982, du 7 janvier et du 22 juillet 1983, du 25 janvier 1985, du 6 février 1992) relatives aux transformations institutionnelles et aux transferts de compétences de l'État vers les collectivités locales.
Dans certains domaines, l’essentiel des compétences peut être transféré à une collectivité (comme les bibliothèques et les écoles primaires à la commune, les transports scolaires et les collèges au département, ou encore les lycées et la formation professionnelle à la Région). En revanche, pour des matières comme l’environnement, l’urbanisme, la voirie ou l’aménagement du territoire, les compétences doivent être fragmentées.
Dans les domaines où les collectivités territoriales détiennent des compétences conjointes qu'elles exercent de façon autonome, leur liberté d’action peut devenir une source d'incohérences. C’est pourquoi elles doivent faire preuve d’une concertation constante, tandis que les représentants locaux de l’État ont la tâche d’orchestrer un aménagement cohérent du territoire.
En outre, si la décentralisation présente l’avantage d’adapter les politiques publiques au niveau local le plus approprié et de favoriser la démocratie de proximité, elle est susceptible de créer de nouveaux déséquilibres au niveau national, en raison d’une inégalité dans la répartition des ressources financières ou encore de divergences dans les choix politiques.
5. Le renforcement de la décentralisation (lois de 2003 et 2004)
Adoptée le 28 mars 2003, la loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République inscrit la décentralisation dans la Constitution : « l’organisation de la République est décentralisé » (art. 1er). Elle garantit notamment l'autonomie financière des collectivités locales (en valorisant les ressources fiscales au détriment des dotations de l’État), renforce les mécanismes de démocratie locale (en prévoyant des référendums locaux) et introduit l’expérimentation locale (qui permet à une collectivité locale d’appliquer des politiques publiques hors de ses compétences et pendant une période donnée).
La loi du 13 août 2004 vient préciser la loi constitutionnelle en matière de transfert de compétences et de moyens. Elle concerne de nombreux domaines de l'action publique (développement économique, voirie, action sociale, logement, santé, éducation et culture, entre autres).
ÉCONOMIE
Pour divers pays d'Europe occidentale, la décentralisation des activités est un élément de la politique d'aménagement du territoire. Pour la France, c'en est un élément essentiel. Juste après la Seconde Guerre mondiale, il est apparu indispensable de réduire le déséquilibre entre Paris et la province. Depuis lors, de nombreux efforts ont été faits en ce sens, mais avec des résultats inégaux selon les types d'activité.
La décentralisation industrielle a fonctionné assez bien d'une façon générale. Diverses mesures restrictives ont été adoptées à partir de 1955 pour limiter le développement industriel de l'Île-de-France alors que des mesures incitatives ont été prises pour le favoriser en province, spécialement dans les régions sous-industrialisées de l'Ouest. Cette politique s'est inscrite, il est vrai, dans un contexte de croissance et surtout de restructuration de l'appareil productif. Elle a réduit fortement le nombre des emplois industriels dans l'agglomération parisienne (de 0,5 million environ) et a nettement augmenté leur nombre en province (de 0,6 million environ). Elle a eu cependant ses limites : le plus souvent, il y a eu un simple transfert en province des activités de fabrication qui profitaient de salaires moins élevés ; par ailleurs, ce sont surtout les régions proches de Paris, à l'ouest et au sud-ouest, qui en ont profité.
La décentralisation des activités tertiaires a également été mise en œuvre sur le même modèle, avec un mélange de mesures limitatives et incitatives, mais avec une ampleur beaucoup plus réduite. Elle a été mise en route plus tardivement, à partir de la fin des années 1960, dans un contexte économique plus difficile. Elle a surtout rencontré de vives résistances. Elle s'est faite sous la contrainte pour quelques activités dépendant de l'État (administration, enseignement supérieur, recherche) ou d'entreprises nationalisées (banques, assurances), mais elle n'a pratiquement pas touché le secteur privé.