collectivité territoriale
Structure administrative française, dotée de la personnalité morale, qui prend en charge les intérêts de la population d'un territoire déterminé.
Les collectivités territoriales comprennent les communes, les départements et les départements d'outre-mer, les Régions et les régions d'outre-mer, les collectivités d'outre-mer (→ France d'outre-mer) et les collectivités à statut particulier comme la Nouvelle-Calédonie. L'expression collectivité locale, utilisée dans le langage courant, ne figure plus dans la Constitution depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003.
HISTOIRE
La France est un État unitaire dont l'organisation territoriale est complexe. Pour mieux la comprendre, il faut se rappeler ce qu'elle était sous l'Ancien Régime et suivre son évolution depuis la Révolution française jusqu'à la réforme décentralisatrice de 1982.
1. Découpage administratif de l'Ancien Régime
1.1. Forte centralisation des pouvoirs
L'Ancien Régime, pour des raisons historiques, est marqué par une forte centralisation des pouvoirs. La France s'est constituée lentement, par la conquête des provinces périphériques qui sont venues s'ajouter au noyau initial de l'Île-de-France. Un pouvoir central fort s'est peu à peu imposé, qui a permis de cimenter cet ensemble disparate et a facilité l'assimilation des provinces nouvelles, tout en laissant la place à une large déconcentration.
1.2. Des circonscriptions aux compétences particulières
L'administration régionale de l'Ancien Régime repose sur un découpage du territoire en différentes circonscriptions correspondant chacune à une zone de compétences particulières des services déconcentrés de l'État. Ainsi, chaque service dispose d'un territoire qui lui est propre : gouvernement pour l'armée, bailliage pour la justice, généralité pour les finances, le tout étant englobé dans la province.
Rapidement, la généralité, dont la taille correspond à peu près à trois départements actuels, s'est imposée comme circonscription prédominante, administrée par les intendants du roi, ancêtres des préfets. Les attributions de ces derniers n'ont cessé de s'accroître jusqu'à la Révolution française, tant en matière de fiscalité que d'administration générale (police, justice, transports, santé). Sur le plan local, une multitude de petits groupements spontanés cohabitent : paroisses, communautés rurales, villages, bourgs, villes. Pendant tout le Moyen Âge, le roi a accordé à ces communautés de nombreuses franchises, s'appuyant sur elles pour lutter contre les seigneurs. Mais, une fois la féodalité vaincue, il leur a retiré leur liberté par crainte de voir se développer de véritables contre-pouvoirs.
Pour en savoir plus, voir l'article Ancien Régime.
2. La Révolution : création des communes et des départements
À la veille de la Révolution, l'État est donc fortement centralisé, mais largement déconcentré au profit des intendants du roi, qui interviennent dans toutes les affaires régionales et municipales.
Les députés de l’Assemblée nationale constituante de 1789 ont à cœur de desserrer l'étau gouvernemental en restaurant les libertés locales. Soucieux tout à la fois d'unifier l'administration du royaume, en supprimant les anciennes circonscriptions, et de décentraliser le pouvoir en le transférant à des autorités locales élues, ils adoptent une série de décrets instituant la commune – qui remplace l'ancienne paroisse – et le département.
Conçues sur un modèle identique, ces deux entités ont une double nature : à la fois organe de l'État chargé de transmettre les directives du pouvoir central et collectivité locale administrée par des élus. À la fin de la Révolution, on compte 83 départements divisés en districts (les futurs arrondissements), eux-mêmes divisés en cantons, subdivisés encore en un nombre souvent important de communes. Dans chacune de ces divisions, les organes délibérants et les organes exécutifs sont élus et contrôlés par des administrateurs, eux-mêmes élus.
Rapidement, la tutelle effective de l'État devient illusoire ; l'unité d'action politique étant impossible, l'anarchie s'installe. En 1793, le désordre atteint son paroxysme avec le mouvement fédéraliste qui menace dangereusement l'unité nationale (fédéralisme). La réaction ne se fait pas attendre : la Convention met fin aux excès de la décentralisation en envoyant dans les provinces des agents qu'elle nomme pour imposer ses volontés.
3. Napoléon Bonaparte : rétablissement de la centralisation
Puis Napoléon Bonaparte rétablit, avec le régime de l'an III, un système rigoureux de centralisation.
L'élection des autorités locales est supprimée et des commissaires du gouvernement sont nommés à la tête des départements pour les administrer selon les instructions du pouvoir central. La Constitution de l'an VIII et, à sa suite, la loi du 28 pluviôse, ne font que confirmer ce retour en arrière. L'organisation gouvernementale est modifiée, les départements sont divisés en arrondissements communaux, et Napoléon place à la tête de chaque département un préfet, nommé et révocable. Le préfet est assisté d'un conseil général, chargé essentiellement de répartir l'impôt, et d'une assemblée consultative, le conseil de préfecture. Les membres de ces deux conseils sont désignés par le gouvernement et révocables à tout moment.
Les communes n'échappent pas à la réorganisation : elles sont administrées par un conseil municipal, composé de membres nommés, à la tête duquel se trouve le maire, autorité également nommée. Ces deux organes jouent un rôle très effacé, leurs décisions devant être approuvées par le préfet avant d'être exécutées.
4. Évolution au xixe siècle
La centralisation de l'an VIII se prolonge jusqu'à la monarchie de Juillet, puis s'amorce un mouvement décentralisateur.
Le principe d'éligibilité des autorités locales est restauré le 21 mars 1833 pour les conseillers municipaux, et le 22 juin 1833 pour les conseillers généraux. Ces deux lois sont complétées, en 1837 pour le département et en 1838 pour les communes, par deux textes élargissant les attributions de ces deux collectivités, qui restent cependant sous la tutelle du pouvoir central.
Enfin, la IIIe République se montre très décentralisatrice : le 10 août 1871, elle adopte une loi qui, sans modifier fondamentalement la structure administrative du département, accroît l'autonomie des conseils généraux et institue à leurs côtés des commissions départementales chargées de les suppléer et de contrôler le préfet, qui reste le détenteur de l'exécutif. Cette loi, considérée comme la grande charte du département, est suivie le 5 avril 1884 par un texte applicable aux communes : les domaines d'intervention des organes communaux sont élargis et une relative liberté de décision leur est conférée.
5. La difficile régionalisation (1969)
Si la création des communes et des départements remonte à la Révolution, les Régions sont des unités administratives récentes.
En 1955, 22 Régions sont créées pour faciliter l’aménagement du territoire national et servir d’intermédiaire entre les départements et l’État central. En décembre 1958, la toute récente Ve République, dont la Constitution proclame la libre administration des collectivités territoriales de la République (communes, départements et territoires d'outre-mer), établit les plans régionaux de développement économique et social et d'aménagement du territoire ; deux ans plus tard, elle opère une déconcentration administrative en créant 22 circonscriptions d'action régionale.
Le rejet du projet de référendum transformant les Régions en collectivités territoriales entraîne la démission du général de Gaulle en 1969 et ralentit le mouvement de régionalisation, sans pour autant l’interrompre.
Le décret du 9 janvier 1970 remplace les circonscriptions d'action régionale par 22 Régions. Par la loi du 5 juillet 1972, celles-ci deviennent des établissements publics, dotés de la personnalité juridique et possédant leur patrimoine et leur budget. Le préfet de Région, qui en est le président, tout en représentant l'État, est assisté d'un conseil consultatif composé de parlementaires et d'élus locaux.
Pour en savoir plus, voir l'article décentralisation.