minorité nationale

Groupe se distinguant de la majorité de la population par ses particularités ethniques, sa religion, sa langue ou ses traditions.

Le renouveau nationaliste dans le monde contemporain

L'existence de minorités nationales est essentiellement le legs de l'histoire – du fait en particulier de la fixation des frontières, qui peut faire d'un peuple un groupe dominant dans un pays et un groupe minoritaire dans un autre – et de l'immigration, dont les répercussions sur la composition de la population sont considérables dans les pays exerçant une forte attraction. Partout où l'intégration politique des minorités fait problème éclatent des crises. L'Europe n'en est pas exempte : malgré les avancées de l'idée de « supranationalité », telle que la promeut l'Union européenne, et les progrès de la mondialisation de l'économie, annonçant le dépérissement de l'État-nation, les revendications nationalistes se sont accrues et multipliées au sein même de l'Union à la fin du xx^e s. La disparition de la guerre froide, puis le déclin des grandes idéologies ont donné libre cours à des comportements identitaires longtemps contenus et exposé l'Europe au risque de fragmentation en micro-nations. À l'extérieur de l'Union, la stabilité de plusieurs républiques de l'Europe centrale (Hongrie, Roumanie…) est compromise par la question des nationalités et, surtout, l'éclatement de l'ex-Yougoslavie a redonné sens au concept ancien de « balkanisation ».

En d'autres endroits du monde, principalement en Asie, la lutte que certaines minorités nationales mènent pour leur indépendance tout autant que l'oppression qu'elles subissent sont à l'origine de conflits durables. Outre celui qui oppose les Arabes de Palestine aux Israéliens, les conflits du Kurdistan, du Cachemire, du Tibet sont toujours d'actualité, de même que les violations des droits de l'homme, au détriment des minorités, dans des pays comme le Myanmar (ex-Birmanie), en Asie, ou le Soudan, en Afrique. Poussée à son extrême, la répression de tout un peuple conduit au génocide.

États et nations

C'est avec la Révolution française qu'est née l'idée de nation. Celle-ci est donc une invention récente, due à des élites, et il a fallu la consolider à grand renfort de mythes fondateurs et d'histoires officielles. En définitive, la nation procède du peuple, détenteur de la souveraineté et de la légitimité du pouvoir. Elle est unie par un lien qui n'est ni la sujétion à un monarque, ni l'appartenance à une religion ou à un état social.

Du sentiment national au nationalisme

Deux conceptions traditionnelles de la nation s'opposent. L'une, d'inspiration française, définie au xix^e s. notamment par Fustel de Coulanges et Ernest Renan, est fondée sur l'adhésion volontaire des individus à un collectif politique. L'autre, d'inspiration germanique, forgée dans ses grandes lignes par Fichte, privilégie l'appartenance déterministe, qu'elle soit consciente ou inconsciente chez l'individu, à un ensemble organique. Pour être reconnue, une nation doit justifier d'un certain nombre d'éléments : un passé, des héros, une langue, un folklore, des lieux de mémoire, et surtout la conscience de former une communauté spécifique. L'histoire, la philologie et l'ethnographie sont donc souvent sollicitées pour légitimer des revendications statutaires ou territoriales : c'est le cas au Proche-Orient par les Israéliens et les Palestiniens, de même qu'au Kosovo par les nationalistes serbes d'un côté et albanais de l'autre.

Au xx^e s., la nation s'est imposée de manière quasi universelle pour seul fondement légitime de l'État, au moins dans les textes constitutifs des organisations internationales. En effet, celles-ci ne revendiquent pas une association d'États mais de nations (Société des Nations, Organisation des Nations unies). Pourtant, l'adéquation entre nations et États ne va pas forcément de soi ; la plupart des États rassemblent des populations d'appartenances nationales diverses. Hantés par le souvenir de la décomposition de l'Empire ottoman et de l'Empire austro-hongrois, nombre d'États se sont efforcés, ou s'efforcent encore, d'homogénéiser leur population. Plusieurs d'entre eux ont carrément opté pour l'expulsion ou l'anéantissement des minorités nationales : les « purifications ethniques » en Iraq, au Rwanda ou dans l'ex-Yougoslavie sont les plus récents exemples de procédés fréquents au cours du xx^e s. D'autres se sont obstinés à nier l'existence de nations diverses en leur sein en recourant à l'assimilation plus ou moins forcée pour inculquer un sentiment d'appartenance à une unité. Dans les États démocratiques, l'ancrage du sentiment d'unité nationale a fait l'objet d'une vaste et longue pédagogie de masse, véhiculée par l'école et les fêtes publiques qui mettent en scène la célébration de l'identité collective.

Le statut de minorité nationale

Le monde d'aujourd'hui est composé d'une multitude de communautés « minoritaires », de langues, de religions et de croyances. La formation des États, les découpages territoriaux provoqués par les conflits, les migrations volontaires et les déplacements forcés de populations constituent autant d'occasions de transformer de nombreux groupes humains en minorités. Or la question des minorités nationales recouvre des réalités diverses. La notion de « minorité » s'attache à un groupe conscient de posséder des caractéristiques qui le distinguent du reste de la communauté nationale. Quantitativement moins important que le reste de la population, ce groupe peut néanmoins être majoritaire en certains points du territoire. La volonté des organisations internationales d'accorder une protection aux minorités atteste que la vision qu'elles ont d'elles passe par l'oppression dont elles font l'objet. Celle-ci peut prendre la forme d'une discrimination économique et sociale, d'une ségrégation spatiale, voire d'une répression armée, conduite contre un groupe désigné comme bouc émissaire.

L'oppression, qui peut être déclenchée par un pouvoir dictatorial dans le but d'« homogénéiser » la population (les génocides commis au xx^e s. en fournissent l'exemple, tout comme le sort réservé aux Tibétains par le gouvernement de Chine populaire), peut aussi revêtir la forme d'une réponse intransigeante à un accès identitaire mettant en cause l'ordre établi. En effet, la reconnaissance d'un particularisme est le plus souvent interprétée comme un premier pas décisif sur la voie du séparatisme.

La lutte pour l'émancipation

Les revendications émancipatrices des minorités nationales s'expriment de différentes manières. En Europe, l'expérience pacifique de l'ex-Tchécoslovaquie et celle – plus tragique – de l'ex-Yougoslavie ont confirmé les limites d'une structure étatique de type fédéraliste et, finalement, ont donné naissance à des États-nations nouveaux. La liquidation du glacis soviétique a débouché, dans les années 1990, sur la création de plusieurs États, qui n'avaient d'ailleurs pour la plupart jamais été des acteurs à part entière de la vie internationale. De fait, en un siècle, le nombre d'États officiellement recensés a quadruplé (passant de 50 à près de 200), souvent au prix de conflits particulièrement meurtriers.

S'il arrive que le nationalisme réponde effectivement à une volonté de groupe, il n'est pas rare non plus qu'il soit le fait d'une caste désireuse de prendre le pouvoir. Le séparatisme, qui est son aboutissement, conduit le plus souvent à la guerre : en 1999, les Russes ont réprimé dans le sang les Tchétchènes qui avaient tenté de se rendre indépendants. La présence dans un pays d'un groupe ethnico-nationaliste qui n'en est pas originaire peut elle aussi alimenter un foyer de conflit, de nature irrédentiste. Les projets de Grande-Serbie ou de Grande-Albanie qui ont agité les Balkans dans les années 1990 en témoignent : il s'agissait de réunir en un seul État des populations de même nationalité soumises à des souverainetés diverses. Dans ces cas de figure, il n'est plus question de sentiment national, mais bel et bien de la résurgence du nationalisme expansif qui a contribué à l'embrasement du continent européen dans la première moitié du xx^e s. Enfin, la question des minorités peut donner lieu à un affrontement entre divers groupes, au sein d'un même État, pour s'approprier des ressources ou obtenir la préséance politique, comme cela a été le cas au Nigeria (guerre du Biafra) ou au Rwanda.

Les flambées de régionalisme

Le but ultime d'un groupe national conscient de constituer une communauté peut être, hormis la sécession et la création d'un État, la reconnaissance d'une singularité, concrétisée par l'octroi d'un statut officiel ou la formation d'une région plus ou moins autonome. C'est le cas du régionalisme qui déstabilise plusieurs pays de l'Europe de l'Ouest. Tandis que la France doit faire face en permanence à la question corse et par à-coups à l'activisme breton, les micro-nationalismes flamand et wallon mettent en cause l'unité de la Belgique. Le Royaume-Uni est aux prises avec l'extrémisme irlandais (le conflit politique se doublant dans ce cas d'un conflit religieux) et avec le séparatisme écossais. L'Espagne n'a pas éradiqué le terrorisme basque et doit compter avec la fronde de la Catalogne. L'Italie a été ébranlée lors de la montée en puissance de la Ligue lombarde, qui spécule sur l'antagonisme économique entre le Nord et le Mezzogiorno. Dans chacune de ces situations, les minorités sont associées à des territoires déterminés qu'elles occupent de longue date et leur lutte découle d'une redécouverte identitaire. La question se complique dès lors que les populations se trouvent réparties entre plusieurs États, comme les Kurdes (Turquie, Iran, Iraq) ou les Arméniens (Arménie, Azerbaïdjan).

La position des Nations unies

Le retour en force de la problématique des minorités a eu des conséquences sur les relations internationales. Elle a remis en question, en Europe occidentale même, le principe de l'intangibilité des frontières et révélé la contradiction qui existe entre la tendance à l'éclatement et le besoin de cohésion dans un contexte où la situation d'interdépendance est telle que tout État se doit d'être en conformité avec le droit international.

Une affaire de droits de l'homme

La question des minorités est aussi ancienne que la constitution de communautés politiques organisées. En revanche, la nécessité d'une protection juridique des minorités ne s'est imposée que récemment à la conscience des acteurs de la vie internationale. La fragilité des États créés en 1919-1920 (Tchécoslovaquie, Yougoslavie), l'utilisation perverse des minorités (par Hitler avec les Sudètes par exemple) et les oublis ou les injustices de l'histoire (Kurdistan, Arménie) ont révélé une première fois les difficultés d'application du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes.

Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, la problématique des minorités a été appréhendée dans le cadre général de la promotion universelle des droits de l'homme. En 1947, l'idée d'une protection collective des minorités fut examinée par une « sous-commission pour la lutte contre les mesures discriminatoires et la protection des minorités », dépendante de la Commission des droits de l'homme. Tout le problème a été de composer avec le principe de la souveraineté de l'État, lequel est le cadre normal d'expression de la collectivité et le garant du « contrat social » qui sert à définir les libertés individuelles. Peut-on imposer à un État de véritables obligations à l'égard de sa minorité ou de ses minorités ? Si le droit d'ouvrir des écoles peut être accordé à un groupe minoritaire, doit-on contraindre l'État à financer cet enseignement spécial ? De même, le droit à pratiquer sa propre langue peut être reconnu à une minorité, mais ce droit ne peut être considéré comme vraiment effectif que si l'État institue des tribunaux et des administrations bilingues.

La Déclaration des droits relatifs aux minorités nationales

La Déclaration des droits des personnes appartenant à des minorités nationales ou ethniques, religieuses et linguistiques, adoptée par l'Assemblée générale des Nations unies aux termes de sa résolution 47/135 du 18 décembre 1992, relève de la notion de droits de l'homme, qui elle-même couvre par son objet tout individu, qu'il appartienne au groupe dominant ou à une minorité nationale.

La reconnaissance identitaire

L'article 1^er de la Déclaration rappelle que les États sont tenus de protéger l'existence et l'identité nationale ou ethnique, culturelle, religieuse ou linguistique des minorités, sur leurs territoires respectifs. Celles-ci se voient donc reconnaître le « droit de jouir de leur propre culture, de professer et de pratiquer leur propre religion et d'utiliser leur propre langue, en privé et en public, librement et sans ingérence ni discrimination quelconque […], de participer pleinement à la vie culturelle, religieuse, sociale, économique et publique […], de prendre une part effective, au niveau national et, le cas échéant, au niveau régional, aux décisions qui concernent la minorité à laquelle elles appartiennent ou les régions dans lesquelles elles vivent, selon des modalités qui ne soient pas incompatibles avec la législation nationale […], d'établir et de maintenir, sans aucune discrimination, des contacts libres et pacifiques avec d'autres membres de leur groupe et avec des personnes appartenant à d'autres minorités, ainsi que des contacts au-delà des frontières avec des citoyens d'autres États auxquels elles sont liées », ce qui induit la notion de coopération transfrontalière et internationale, à condition que les États y consentent. En effet, l'État est le référent légitime et l'interlocuteur privilégié des minorités. L'article 8 de la Déclaration en prend acte, en établissant que celle-ci ne saurait être interprétée comme l'autorisation tacite de procéder à une quelconque activité nuisible à l'intégrité territoriale et à l'indépendance politique des États.

La recommandation aux États

Au demeurant, la Déclaration des Nations unies doit se contenter de formuler quelques vœux pieux. Elle indique que les États « devraient » prendre des mesures appropriées pour favoriser l'apprentissage des langues maternelles et encourager la connaissance de l'histoire, de la langue, de la culture et des traditions des minorités qui vivent sur leur territoire, tout comme ils « devraient » coopérer afin de promouvoir le respect des droits énoncés dans la Déclaration. Cette prudence est aisément compréhensible : au regard de l'histoire, l'autonomie a toujours constitué un marchepied vers la création de nouveaux États. La multiplication de micro-États, pour la plupart non viables économiquement sans une aide humanitaire, est-elle véritablement une voie souhaitable pour la vie internationale ? Les réflexions de l'O.N.U. rendent compte de cet embarras et tentent de ménager les susceptibilités tout en encourageant le dialogue dans le cadre étatique.

L'Europe face aux micronationalismes

L'Union européenne a fait de la protection des minorités une condition de la coopération économique et de l'adhésion de nouveaux membres. De son côté, le Conseil de l'Europe, plus progressiste parce que plus libre de ses mouvements, s'est largement inspiré des principes, et des limites, de la Déclaration des droits des personnes appartenant à des minorités adoptée par les Nations unies, pour élaborer des instruments juridiquement contraignants, en premier lieu la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales et la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires.

La Convention-cadre pour la protection des minorités nationales

Ce dispositif est le fruit de la volonté des chefs d'État et de gouvernement du Conseil de l'Europe réunis à Vienne en 1993, au moment où la fin du communisme avait entraîné le réveil des minorités en Europe. Entrée en vigueur le 1^er février 1998, la convention entend « promouvoir une égalité pleine et effective des minorités nationales en assurant les conditions propres à conserver et développer leur culture et à préserver leur identité ». De fait, les personnes appartenant à des minorités nationales se voient reconnaître et garantir la liberté de réunion et d'association, la liberté de pensée et d'expression, de conscience et de religion, le libre accès aux médias, ainsi que des libertés linguistiques et éducatives. Les parties contractantes s'engagent donc à lutter contre toute forme de discrimination qui pourrait s'exercer à l'égard des minorités nationales.

La question de la langue

Dans le domaine des libertés linguistiques, les États s'engagent à permettre l'utilisation de la langue minoritaire en privé comme en public, et notamment devant les autorités administratives, à reconnaître le droit de donner son nom dans la langue de son choix, à exprimer les indications géographiques dans la langue minoritaire. Ce dernier point a été l'un des plus contestés par les élites politiques françaises, qui n'ont accepté que tardivement, à l'automne 1999, de ratifier la convention. En effet, en 1996, en réponse au désir du président de la République de ratifier le texte du Conseil de l'Europe, le Conseil d'État, chargé d'étudier la constitutionnalité de la convention, avait fait remarquer que son adoption se heurterait à l'un des fondements de la République une et indivisible, « au principe constitutionnel selon lequel le français est la langue de la République, qui s'oppose à l'usage de langues minoritaires dans les domaines de la justice et de l'administration ».

La promotion du pluralisme national

Pour le Conseil de l'Europe, la protection des minorités nationales est un facteur essentiel de stabilité et de sécurité démocratiques. La démocratie est en l'occurrence associée à la notion de pluralisme (ethnique, culturel, linguistique et religieux), et perçue comme une source d'enrichissement et non de division, à la condition toutefois que soient respectées la Constitution et l'intégrité territoriale de chaque État. Aussi, d'après l'article 20 de la convention, les personnes appartenant à des minorités nationales doivent-elles respecter la législation nationale, garante de leurs libertés, et les droits des personnes appartenant au groupe dominant ou aux autres minorités. La convention ne doit donc pas être interprétée comme un accord implicite donné à ceux qui voudraient mettre en cause l'intégrité territoriale ou l'indépendance politique de l'État. Là encore, selon les lois fondamentales de chaque État, la question des minorités peut être la source de débats houleux. Ainsi, en France, le Conseil constitutionnel s'est opposé à deux reprises, en 1997 et en 2002, à des projets de loi gouvernementaux, le premier qui proposait de parler d'un « peuple corse, composante du peuple français », le second qui aurait permis de déléguer le pouvoir législatif à l'Assemblée de Corse.

La Charte des langues régionales ou minoritaires

Cette charte, tout comme la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales, a été conçue dans le dessein de protéger la diversité régionale en Europe, mais en interdisant toute assimilation forcée. Son élaboration se justifie par le souci de conserver le patrimoine culturel de l'Europe et de respecter le droit universellement reconnu de pratiquer une langue régionale ou minoritaire dans la vie privée et publique. Les États signataires de la Charte s'engagent à reconnaître la pratique des langues régionales ou minoritaires, en même temps que la nécessité d'une action positive en leur faveur ; ils se doivent aussi de garantir l'étude et la liberté d'apprentissage de ces langues, de veiller au respect et à la compréhension mutuels entre groupes linguistiques. Des mesures concrètes sont prévues pour favoriser l'emploi des langues régionales ou minoritaires dans la vie publique (dans l'enseignement, la justice, l'administration et les services publics, dans la vie économique et sociale, dans les médias et les activités culturelles, et dans les échanges transfrontaliers).

La promotion du pluralisme culturel

La Charte témoigne de la volonté du Conseil de l'Europe d'encourager le pluralisme culturel sur le Vieux Continent, tout en prenant garde à préserver la souveraineté et l'unité des États. En effet, il revient à chaque partie de spécifier à quelle langue régionale ou minoritaire répandue sur l'ensemble du territoire ou sur une portion de celui-ci elle entend appliquer la charte. Sont donc exclus du champ d'application de la Charte les dialectes et les langues des migrants, alors que les « langues dépourvues de territoire », c'est-à-dire celles qui ne peuvent pas être rattachées à une aire géographique déterminée (comme le yiddish ou le romanichel), bénéficient d'un traitement particulier.

L'avènement des droits collectifs

La protection des minorités nationales est d'abord fondée sur l'application des droits de l'homme, c'est-à-dire sur la reconnaissance et le respect des droits individuels. Mais la complexité de la question a rendu nécessaire l'établissement formel de « droits collectifs des minorités » – notamment en matière de culture, de religion, de langue et d'éducation –, afin non seulement de garantir leur protection en cas d'oppression mais aussi de favoriser les mesures tendant à l'épanouissement de ces groupes au sein des États où ils vivent. Néanmoins, les textes constitutifs de ces droits collectifs, tout comme le droit international dans son ensemble, buttent sur la question des sanctions en cas de non-application par un État des résolutions prises par les organisations supranationales.

La question récurrente de la souveraineté

Admettre la protection juridique d'une minorité consiste bien à lui assurer des droits qui lui permettent de sauvegarder sa personnalité propre, mais en aucun cas de s'opposer à l'État dont elle fait partie. Cela n'est possible que depuis 1945, avec la promotion de l'individu en qualité de « sujet » de droit international et la promulgation, au plan international, de droits qui le protègent a priori de l'arbitraire étatique. En effet, les atrocités dont sont victimes diverses minorités sont d'abord des violations des droits de l'homme. Le principe de souveraineté des États entrave souvent la mise en application des droits collectifs et les grandes nations sont tentées de les sacrifier au nom de la stabilité politique et de la sécurité intérieure. La grande question soulevée par l'existence des minorités est de savoir si, en leur nom, la communauté internationale doit légitimer toute entreprise sécessionniste.